La circolare è una comunicazione scritta, inviata a una pluralità di destinatari, per impartire ordini, dare disposizioni o trasmettere informazioni; il termine deriva dal gergo militare, dove indicava l'ordine consegnato a più comandi. È tipica delle organizzazioni burocratiche, pubbliche e private, dove i superiori la utilizzano per guidare i subordinati, definire linee guida operative o interpretare norme giuridiche. In Italia, la circolare non è considerata un atto normativo: i suoi contenuti hanno validità limitata all'ordinamento interno, ma nella pratica è largamente usata dalla pubblica amministrazione per applicare le leggi. Nel diritto amministrativo, l'inosservanza delle sue istruzioni può essere vista come un sintomo del vizio di "eccesso di potere", portando all'annullamento dell'atto, sebbene la PA possa discostarsene con una motivazione adeguata. La Corte di Cassazione ha stabilito che le circolari non sono fonti del diritto: non possono aggiungere obblighi o divieti a quelli previsti dalla legge, e le obbligazioni tributarie nascono solo dalla legge. In sintesi, rappresentano uno strumento ausiliario e non obbligatorio per l'interpretazione della legge, utile per i giudici tributari ma non vincolante.